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《關於推進環境汙染第三方治理的實施意見》解讀

  發表時間:2017年09月08日  點擊數:1134 次

  為加快推進和規範環境汙染第三方治理(以下簡稱第三方治理),根據《國務院辦公廳關於推行環境汙染第三方治理的意見》要求,環境保護部近日印發《關於推進環境汙染第三方治理的實施意見》(以下簡稱《意見》),對推行第三方治理工作提出專業化意見,指導全國各地開展相關工作。環境保護對外合作中心相關專家就《意見》的相關內容接受了記者專訪。

  問:《意見》出台的背景與意義?

  答:環境汙染治理是一項專業性、技術性很強的工作,在這種情況下,環境汙染第三方治理(簡稱第三方治理)模式應運而生,發展迅速。黨的十八屆三中全會明確提出要推行環境汙染第三方治理。國務院於2014年出台了《關於推行環境汙染第三方治理的意見》(國辦發〔2014〕69號,簡稱國辦69號文),對第三方治理的推行工作提出了總體指導意見和要求。為進一步推行第三方治理模式,並對第三方治理推行工作提出專業化意見,指導全國各地開展相關工作,環境保護部於2017年8月出台了《環境保護部關於推進環境汙染第三方治理的實施意見》(簡稱《意見》)。

  問:我國在推進環境汙染第三方治理方麵開展了哪些積極探索和實踐?

  答:當前,我國環境汙染第三方治理處在初期快速發展階段,並以其較高的汙染治理效率和較低的汙染治理成本,為滿足各地汙染治理需求帶來了新的解決方案。在相關政策帶動下,全國各地在脫硫脫硝、廢水治理、工業固廢處理、垃圾處理、環境修複等領域出現了一批第三方治理典型案例。多數地區聚焦水務、固廢處理等城市環境公用設施、工業企業、工業園區和環境修複領域。水務和垃圾焚燒等公用設施領域較早采用第三方治理的模式,多采用BOT等模式。隨著PPP模式的興起,環境修複領域第三方治理以及環境績效付費模式越來越受到青睞。在工業領域,電廠除塵脫硫脫硝、工業園區汙水處理、大氣監測、固廢處理以及單個企業第三方治理也發展較快。目前,農村汙水處理領域第三方治理的模式也在進行積極探索和實踐。

  目前第三方治理實踐創新表現在以下的幾個方麵:一是在政策層麵,圍繞國家生態文明建設,各項環境標準不斷完善和提高,各類環保政策陸續出台;二是在技術層麵,國內外各項實用型環保技術不斷湧現,裝備水平整體呈現高端化、智能化、係統化、模塊化、高效化、低耗能化,互聯網+和大數據技術更是為環保帶來了革新;三是在服務層麵,由過去單一的盈利模式轉變成政府購買服務、利益置換,技術換市場等多元化創新模式。另外通過環保供給側改革,帶動了環保規劃、環境評估、信息中介、調查運營,谘詢服務、環境修複、宣傳推廣、環境監測,甚至環境危機公關、環境租賃等全方麵的第三方服務,大大擴張了環境服務領域,延伸了產業鏈條;四是在管理層麵,通過第三方治理明確政府責任、排汙企業的主體責任,及環境服務單位的履約責任。政府部門可建立環保責任追究,環境汙染損害賠償製度,通過約談、環境督察等、環境訴訟、環境警察甚至環境法庭等多元化的方法,提高環境執法力度;在投融資層麵,一方麵在政府加大綠色金融投入力度的同時,民間資本通過PPP的模式參與政府公共設施建設,建立了多樣化的環保投資渠道;六是在社會協作層麵,全民環境意識大幅提升,公眾參與環境保護規模空前, 充分發揮了社會監督作用。政府部門間的協作明顯加強,環保、農業、水利、城管,國土、公安等部門開展聯動,環境執法能力顯著提升。

  問:《意見》重點要解決哪些方麵的問題?

  答:從行業態勢看,當前,第三方治理企業熱情較高,但由於一些地區政策法規滯後,體製機製不完善,排汙企業反應冷熱不一,選擇第三方治理過程中還存在一定問題。

  一是責任不明晰。根據新《環保法》,排汙單位應對汙染環境造成的損害承擔責任,第三方治理單位應承擔連帶責任。但在實踐中如何具體界定責任,相關法律法規缺乏進一步的具體規定。排汙單位和第三方治理單位責任界定不清,易導致忽視責任義務、出現問題推諉扯皮甚至相互勾結的現象。

  二是一些地方政府職能定位不清。一些地方政府部門,觀念轉變和職能轉變較慢,找不準在推進第三方治理中的職能定位,既當裁判員又當運動員,注重經濟利益不注重環境公共服務,不能充分履行製定規則、監督規則執行、提供服務的職能。

  三是第三方服務市場環境存在一定缺失。實現環境第三方治理需要具有契約精神、市場經濟的環境以及法治意識。目前實踐中,政府和企業在履行合同中不履約、毀約現象屢見不鮮,在項目招標中暗箱操作、低價中標,民資企業參與難度大,服務質量差等問題較為突出。

  四是行業不規範。國家持續推進簡政放權,取消了第三方治理的準入門檻,而第三方治理企業目前技術服務水平參差不齊,市場契約精神缺乏,易導致惡意競爭、弄虛作假、違約失信和違法牟利等行為,影響到環境治理成效。

  五是行業信息缺失。目前缺乏對第三方治理行業的引導及信息的整合應用和公開,導致排汙單位在選擇第三方進行汙染治理時,難以獲取完整、準確的第三方治理企業信息。

  六是未建立完善合理的價格機製和製度規則。目前沒有建立完善的反映成本效益的合理收費機製,而政府購買服務過程中,注重形式,忽視建立盈利機製、價格形成機製、收費保障機製、調價機製、按質論價等機製,依賴財政補貼等傳統手段,忽視市場手段。另外,對於環境服務環境的細化、效果評估、責任界定等規則仍較為缺乏,製度和規則的缺失一定程度上製約了第三方治理模式的實施。

  問:您認為《意見》有哪些亮點?

  答:此次《意見》有很多創新和突破,可主要概括為以下幾個方麵:

  一是明確了排汙單位汙染治理主體責任和第三方治理責任。《意見》提出,排汙者承擔汙染治理主體責任,可依法委托第三方開展汙染治理,依據與第三方治理單位簽訂的環境服務合同履行相應責任和義務。第三方治理單位按有關法律法規和標準以及合同要求,承擔相應的法律責任和合同約定的責任。如第三方治理單位在有關環境服務活動中弄虛作假,對造成的環境汙染和生態破壞負有責任,除依照有關法律法規予以處罰外,還應與造成環境汙染和生態破壞的其他責任者承擔連帶責任。另外,《意見》特別提出,在環境汙染治理公共設施和工業園區汙染治理領域,政府作為第三方治理委托方時,因排汙單位違反相關法律或合同規定導致環境汙染,政府可依據相關法律或合同規定向排汙單位追責。

  第二,注重加強政策支持和引導。環境汙染第三方治理要堅持政策激勵和製約機製並重,加強配套政策的支持和引導。對此,《意見》提出,首先,應鼓勵綠色金融創新,一是鼓勵地方設立綠色發展基金,積極引入社會資本,為第三方治理項目提供融資支持。二是探索引入第三方支付機製,依環境績效付費,保障排汙單位和第三方治理單位權益。三是依法依規在環境高風險領域探索建立環境汙染強製責任保險製度。鼓勵保險機構發揮在環境風險防範方麵的積極作用,對企業開展“環保體檢”,為加強環境風險監督提供支持。其次,以大氣、水、土壤汙染防治領域為重點,積極開展試點示範,有針對性的遴選潛在項目,建立環境汙染第三方治理試點項目儲備庫,納入相關汙染防治專項資金支持範圍。整合第三方治理案例信息,征集和遴選第三方治理領域典型案例,編製發布第三方治理典型案例目錄,幫助和引導排汙企業開展第三方治理工作。

  第三,進行管理製度和模式創新。發揮政府和企業的雙重作用,建立與實際情況和需要緊密結合的製度,避免生搬硬套,明確政府和市場、企業各自的定位和職責。按照最低管理成本原則界定各自職責,政府負責製訂規則和監管規則的實施,同時也要遵守規則,創造良好市場環境;企業要完善服務,講誠信,加強新技術在環境管理和服務當中的運用,不斷提高服務質量的水平。

  第四,創新第三方治理機製和實施方式。目前各地對第三方治理模式有了多種類型的實踐,第三方治理已經向綜合服務、深層服務和個性化服務發展。《意見》提出在京津冀、長三角及珠三角等重點區域探索實施限期第三方治理。鼓勵第三方治理單位提供包括環境汙染問題診斷、汙染治理方案編製、汙染物排放監測、環境汙染治理設施建設、運營及維護等活動在內的環境綜合服務。以工業園區等工業集聚區為突破口,鼓勵引入第三方治理單位,對區內企業汙水、固體廢棄物等進行一體化集中治理,並支持第三方治理單位參與排汙權交易,以多種形式實踐第三方治理模式。

  第五,鼓勵第三方治理信息公開。具有公平和嚴格的法治環境是第三方治理模式順利實施的必要條件。《意見》提出,全麵落實環境保護法律法規,加大執法力度。對偷排偷放、不正常使用防治汙染設施、偽造或篡改環境監測數據等惡意違法行為,依法嚴厲處罰,對負有連帶責任的環境服務第三方治理單位,應依法追責。對重大典型案件要加大媒體曝光力度。同時,《意見》提出,加快推進第三方治理信息公開,構建第三方治理信息平台,鼓勵第三方治理單位在平台公開相關汙染治理信息。各級環保部門應及時公開隨機抽查情況和處理結果,完善有獎舉報製度和投訴受理機製。依法依規公布治治理效果不達標、運營管理水平低、綜合信用差的第三方治理單位名單。研究將第三方治理單位違法違規信息納入相關信用信息共享平台。

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