民事訴訟法、環境保護法的修訂以及全國人大常委會授權檢察機關開展環境公益訴訟試點以來，環境公益訴訟在我國有了較為深入的實踐，但未出現預期的“井噴”現象，反映出環境公益訴訟尤其在主體設置上仍存在一定障礙。從環境公益訴訟製度生成背景、本質屬性、價值取向來看，其目的主要是敦促公權力機關勤勉履行行政職權，實現私權對公權的有效監督。因此環境公益訴訟主體主要應為公民和環保組織，作為該製度規製對象的行政主體不應成為最佳主體，公權力機關應主要作為候補力量出現。具體來講，應通過以下幾個方麵細化環境公益訴訟主體設置。

　　一、強化環保組織的權責平衡

　　社會各方麵要積極助力環保組織專業化建設，完善硬件配套，使其具備獨立的辦事場所、資金來源。加強專業人才配備，提升舉證能力，充分發揮檢察機關、環境保護行政機關、社會組織等依法支持訴訟的作用，保障訴訟有效進行。同時，環保組織要有一定的謙抑性，要設置通知程序，應先向相關環境監管部門反映，積極督促其行使行政監管權的職責，避免動輒起訴。要遵循行政處分前置規則，隻有在行政行為未能切實保護公共利益時再進行起訴，以較好地實現公益訴訟對公權力的監督效果。

　　二、穩妥推進公民起訴權

　　環境權是公民應當享有的基本權利，賦予公民起訴資格符合權利體係發展的要求，但與社會團體相比，公民個人在信息獲取、專業知識儲備等方麵均處於弱勢，其濫訴的潛在風險較大，因此一方麵應盡快賦予其起訴權，另一方麵應設定必要的限製條件。即提起環境保護公益訴訟時，公民不僅應舉證其訴訟主張公益性，還應證明該環境已經受到汙染或者存在被汙染的潛在威脅。同時，應嚴格遵循窮盡行政原則。公民應先向環保行政機關檢舉和控告，在環保行政機關未能有效作為時才能提起訴訟。

　　三、區分環境保護行政機關起訴情形

　　環境保護行政機關隻能對與自身管理職責相關的事務在窮盡行政救濟仍無法使環境損害得以彌補的情形下提起環境公益訴訟，在糾正環境汙染和破壞者的行政違法行為和督促行政機構履行職責方麵，環境保護行政機關不應主動成為起訴主體。在具體訴訟中可作如下區分：在以自然資源所有權為基礎的公益訴訟中，環境保護行政部門作為自然資源的監督管理機關，可作為第一順位的原告。在以環境權為基礎的公益訴訟中，在環保組織和公民未提起訴訟時才可提起公益訴訟。提起此種訴訟中的前提是，其已經勤勉履行了環境保護的法定職責，並未被相關汙染企業作為被告而提起環境行政訴訟。

　　四、確立檢察機關最終監督定位

　　檢察機關在環境公益訴訟中主要起監督和“保底”的作用，不應成為訴訟積極發動者。檢察機關啟動公益訴訟程序應以受理公民、法人和其他組織的控告和申訴為原則，以主動介入為例外。主要應當以督促起訴的方式建議其他社會組織提起環境公益民事訴訟，在一切救濟窮盡之後，檢察機關才宜直接提起環境公益訴訟。同時，進一步完善起訴前的前置通知程序。檢察機關提起公益訴訟試點方案對訴前檢察建議、支持起訴意見書等的發送對象範圍規定較窄，可將其擴大至各級政府及其環保部門以及它們的上級機關和監察機關。這樣便於上級機關或監察機關及時糾正違法行政行為，督查環保行政機關主動作為，盡可能通過行政機關的內部監督機製強化環境執法，節約司法成本。

　　(作者係河南省南陽市中級人民法院院長)